Право государственной и муниципальной собственности - Дмитрий Наумов

В более широком смысле под государством и иными публично-правовыми образованиями в качестве субъектов подразумевается население, проживающее на соответствующей территории такого образования [1].

Народ (население), как правило, не использует возможность осуществлять управление публичной собственностью непосредственно, он (оно) передает свои полномочия органам государственной власти и органам местного самоуправления, которые и представляют его интересы. Но, при этом население в некоторых случаях может фактически являться субъектом публичной собственности. Например, управлять имуществом через различные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, сход граждан, территориальное общественное самоуправление) [26].

В гражданском законодательстве закреплен многоуровневый характер государственной и муниципальной собственности и соответственно широкий круг ее субъектов [4].

Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти и органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов [4]. В результате действий указанных органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их законодательной (представительной) или исполнительной власти, либо органы местного самоуправления. Действия указанных органов, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований [60]. В имущественных отношениях это прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также несения имущественной ответственности.

Все это касается государственного и муниципального имущества, не закрепленного за юридическими лицами (предприятиями и учреждениями). Т.е. по своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам [4] и которая составляет казну такого образования (нераспределенное государственное и муниципальное имущество).

Таким образом, публичное имущество:

– числится в составе казны публично-правового образования;

– закрепляется за государственными или муниципальными учреждениями и казенными предприятиями на праве оперативного управления;

– закрепляется за государственными или муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

На основании такого разделения осуществление права публичной собственности возможно в двух формах:

– непосредственное;

– опосредованное.

В первом случае происходит непосредственное осуществление правомочий пользования, владения и распоряжения государственным и муниципальным имуществом (в первую очередь – казной).

Во втором случае осуществляется передача государственного и муниципального имущества государственным или муниципальным предприятиям на праве оперативного управления или праве хозяйственного ведения. В этом случае собственник осуществляет контроль за деятельностью указанных юридических лиц, а также выполняется такая функция публично-правового образования, как сохранение и обеспечение рационального использования государственного и муниципального имущества.

В соответствии с действующим гражданским законодательством имущество не может принадлежать государственному или муниципальному учреждению на праве собственности [4]. Собственником имущества, учитываемого на балансовом учете организаций государственного сектора, является публично-правовое образование.

Данное правило в полной мере распространяется на имущество:

– закрепленное за учреждениями собственником (учредителем);

– приобретенное за счет средств, выделенных собственником (учредителем) на приобретение этого имущества;

– приобретенное учреждением по договору или иным основаниям;

– относящееся к плодам, продукции и доходам от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения.

При принятии решения о закреплении имущества на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, об изъятии такого имущества проводится работа по сопоставлению назначения и характеристик объектов имущества [29]:

– с функциями соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления;

– с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами государственных или муниципальных учреждений и унитарных предприятий, за которыми закрепляется (закреплено) имущество.

Более того, по отдельным объектам имущества при их закреплении на праве оперативного управления или хозяйственного ведения может определяться целевое назначение.

Публично-правовые образования в качестве собственников государственных или муниципальных учреждений реализуют свои права с учетом ряда специальных положений, предусмотренных ГК РФ [4], Федеральным законом (далее – ФЗ) от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [18] и ФЗ от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [23].

Так субсидиарная ответственность собственников предусмотрена в отношении всех обязательств казенных учреждений, а также в отношении обязательств бюджетных и автономных учреждений, связанных с причинением вреда гражданам [2; 4]. Распоряжаться по своему усмотрению собственник может только тем имуществом, которое изъято им в установленном порядке у государственного или муниципального учреждения [4; 45].

Средства бюджета и государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно:

– государственную казну Российской Федерации;

– казну субъекта Российской Федерации;

– муниципальную казну.

В соответствии с ст. 125 ГК РФ права собственника государственного и муниципального имущества могут осуществлять:

– от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;

– от имени муниципальных образований – органы местного самоуправлению в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;

– в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Сведения о государственном или муниципальном имуществе отражаются в реестре имущества соответствующего публично-правового образования [29; 34; 40].

Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы соответствующего публично-правового образования – Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований) [2].

В отношении иного находящего в публичной собственности имущества от имени собственника осуществляют распоряжение иные уполномоченные органы публичной власти. Например, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также наделение их имуществом на праве оперативного управления или хозяйственного ведения осуществляются органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, выполняющими функции управления государственным или муниципальным имуществом [14].

Полномочия собственника государственного имущества на федеральном уровне реализует Росимущество (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом). На территории Челябинской области соответственно распоряжается федеральным имуществом Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Челябинской области.

На уровне субъекта Российской Федерации таким органом может выступать отраслевое министерство. Например, Министерство имущества и природных ресурсов Челябинской области.